경남 통영에서 태어나 부산에서 초중고를 다녔다. 고려대학교 경제학과를 졸업한 뒤 제14회 행정고등고시에 합격해 경제 관료의 길에 들어섰다. 경제기획원, 재정경제원, 기획예산처를 거치며 경제개발, 정부 예산 및 국가기획 분야의 전문 관료로 일했다. 미국 예일대학교에서 경제학 석사 학위를 받았고, 서강대학교에서 논문 <한국 재정의 지속가능성 분석과 재원배분의 비최적성 치유에 관한 연구>로 박사 학위를 취득했다.
참여정부에서 기획예산처 장관, 청와대 정책실장을 지내며 노무현 대통령의 경제 참모로 주요 경제사회 정책을 기획하고 추진했다.
2006년 국민 삶의 질 향상을 위한 정부의 장기 계획서인 '비전 2030'을 수립해 참여정부 복지국가의 비전을 구체화했다.
2022년부터 윤석열 대통령 경제고문을 맡고 있으며, 《노무현의 따뜻한 경제학》《어떤 경제가 우리를 행복하게 하는가》 《경제철학의 전환》 등의 책을 썼다.