책을 쓴 이유
벌써 7여년이 지난 것 같습니다. 2016년 8월 특별감찰관실이 전 대통령비서실 감찰대상자에 대한 감찰을 마치자 곧이어 2016년 9월 검찰에서 특별감찰관실에 대한 압수수색이 시작되었습니다. 이후 2016년 9월 28일 당시 정부에서 특별감찰관실 전직원에 대해 ‘당연퇴직의 해석에 대하여 사회혼란을 야기한다’라면서 감찰담당관 전원 당연퇴직 의견 공문이 도착한 저녁에 특별감찰관실 직원들은 삼삼오오 모여서 앞으로 어떻게 해야 하는지 고민하다가 밤늦게 귀가를 하였던 것 같습니다. 그때 감찰기록을 보완하다가 사무실에서 밤을 새운 새벽은 아직도 생생한 기억으로 다가옵니다.
당장 특별감찰관실의 국회 법제사법위원회 국정감사가 2016년 9월 30일이었습니다. 당연퇴직 의견으로 당시 소속직원 전원부재로 국정감사는 파행을 겪을 수밖에 없는 상황이었습니다. 매일 텅 빈 서울 종각역에 있는 특별감찰관 사무실에 출근하면서 ‘도대체 왜 당신은 공무원도 아닌데 출근하느냐, 공무소 무단침입 아닌가, 검찰수사는 언제부터 받기 시작하느냐’는 이야기를 들으며 제가 다짐했던 생각은 앞으로는 국가기구인 특별감찰관실은 어떠한 일이 있더라도 이러한 일이 재차 발생하여서는 안 된다는 생각이었습니다.
이후 2016년 10월 18일 특별감찰관실에 대한 국회종합감사가 다가왔습니다. 전날부터 이미 국회 법제사법위원회에 당연퇴직된 특별감찰과장이 기관증인으로 적격성이 있는지에 대해 논란이 일기 시작했습니다. 당시에 저는 38살이었고, 특별감찰관 직무대행으로 국정감사에 출석하는 것에 대해 많은 고민이 있었습니다. 하지만, 만약 제가 그냥 조용히 짐을 챙겨 집에 돌아가면 법에 의해 설치된 국가기구의 무력화가 용인되고 또한 앞으로도 반복될 수 있을 것 같다는 생각도 들었습니다. 이에 주저하지 않고 기관증인 출석의사를 전했습니다.
법제사법위원회 국정감사장에서 당시 정권의 자동퇴직 공문 불수용 의사를 밝히고 자리에 돌아오니 제 특별감찰과장 집무실 책상 위에는 특별감찰관실 감찰담당관 전원에 대한 정부의 당연퇴직 통보서와 함께 검찰의 파일 압수물 목록, 그리고 저의 사직서를 포함한 직원 전원의 사직서가 3개월간 밀린 특별감찰관 관청 사무실 전기비 연체 고지서와 함께 놓여있었습니다. 저는 이미 당연퇴직이 된 상황으로 간주되어 행정기능은 모두 멈춘 상태였습니다.
특별감찰관실은 매일 고립되고 고사되는 중이었습니다. 인건비 등 예산은 집행되지 않았고, 기관운영은 멈추게 되었습니다. 특히 2016년 겨울은 유난히 추웠는데 이 상황을 어떻게든 극복하기 위해 저는 당시 전기도 들어오지 않는 건물에서 비용을 대납하면서 2016년 12월 서울행정법원에 특별감찰관 직무대행 지위인정 가처분 소송을 제기하였습니다.
결국 2017년 2월 17일 특별감찰과장 및 감찰담당관들은 자동퇴직되지 않고 3순위 대행권자라는 취지의 특별감찰관 직무대행 가처분 인용 판결을 받고서도 두 달이 지나서야 간신히 예산과 공문이 집행되었던 것 같습니다.
저는 이후 특별감찰관 제도라는 것에 대해서 언젠가는 당시 제가 고민했던 부분을 말씀드려야 할 것이라 생각했습니다. 그리고 그 말은 최대한 객관적으로 당시 특별감찰관이라는 조직이 해당 법상 어떠한 내용이 설시되어 있으며 이 법조문이 조문별로 어떠한 문제점이 있고, 이를 어떻게 보완하여야 되는지를 법리적으로 그리고 운용실무적으로 정제되어 기술될 수 있도록 하여야겠다고 생각했습니다. 당시 잊혀진 상흔처럼 2016년 겨울에 조문별로 조각조각 썼던 주석서 형태의 단어와 문장들은 이후 제가 2018년 4월 특별감찰관 직무대행을 임기만료로 떠나게 되면서, 그리고 저도 세월이 지나서 다시 들추어보지 않는 과거 기억의 파편으로 자리매김하여 특별감찰관법 원고를 지금은 쓰지도 않는 노트북 깊은 곳에 두었던 것 같습니다.
7년여 정도 세월이 지났습니다. 저도 이제 국회에서 정부의 당연해고통보 공문을 수용할 생각이 전혀 없다며 언성을 높이던 30대도 아니고, 관리비를 사비로 납부해가며 특별감찰관실 고사작전 펼친다고 해도 우리들은 조직을 버리고 떠나지 않는다고 목소리에 힘주어 말하던 나이가 아닌 어언 40대 중반이 되었습니다. 사람들의 관심도 없던, 그리고 사문화된 법조문이 되어 버린 특별감찰관법이라는 단어를 들은 것은 다시 2022년 유난히 추운 겨울이 찾아온 시점인 것 같습니다. 고민을 거듭하다가 이제는 그 당시 컴퓨터 저장공간 어딘가 깊이 묻어버렸던 원고를 열어 이를 조문별로 살펴서 보았습니다. 한 글자 한 문장마다 꾹꾹 힘을 주면서 키보드 자판을 눌렀던, 모니터를 새벽까지 충혈된 눈으로 밤새며 응시했던 모습이 기억납니다. 그리고 교정을 진행하는 현재에도 같은 눈빛으로 문장을 점검하는 저를 보고, 체력이 더 좋았던 젊을 때에 미리 써두길 정말 잘했다고 생각이 들었습니다. 그리고 이제 저도 당시 고민했던 부분을 같이 공유하여야 될 것 같아서 두서없이 지난 특별감찰기구에 근무했었던 경험을 되살려 졸고를 내게 되었습니다.
기본적으로 당시에도 지금도 그리고 향후에도 저는 같은 생각입니다. 어떤 형태든 기구명이든지, 그것이 다른 수사 및 감찰기구들의 권한과 중복되는 측면이 있다고 하더라도 만약 특별수사기구나 특별감찰기구가 새로 설계되어 운용될 것이라면 제대로 운영될 수 있도록 되어야 하며, 구성원들이 감찰조사나 수사를 할 때마다 다른 요소들로 인하여 조직이 해체되거나 구성원이 부당하게 공격받거나 직을 잃는 일이 없이 법과 원칙에 따라 수사나 조사할 수 있는 형태로 되어야 할 것이라고 생각합니다.
특별감찰관제도의 운용방안
특별감찰관법의 구체적인 조문별 주석에 앞서 기본적인 국가특별감찰기구의 운용방안에 대해 짧은 개인적인 소견을 적습니다. 물론 이러한 소견은 특별감찰관실 근무 중 경험하고 느꼈던 많은 내용들과 그동안 스스로 했던 고민들, 그리고 그동안 받았던 질문들을 정리하고 공유하는 것이 향후 국가를 위해 운용될 반부패감찰기구의 방향과 운용형태에 혹시 조그마한 도움이 될까 하여 조심스럽게 제 경험과 생각을 적습니다.
저는 법안들 그리고 운용방안에 대한 많은 의견과 견해들을 보았습니다. 기본적으로 특별감찰기구 운용에 대해 논의가 많이 이루어지는 것은 좋은 현상이라고 생각됩니다. 기구형태나 운용방안이 다양하게 논의된다는 것은 특별감찰기구의 정립을 위해서 수많은 분들께서 많은 고민을 하고 계시다는 것이고, 이는 역으로 생각하면 소위 고위공직자의 비위행위나 부패범죄를 대응하는 데 있어서는 다양한 대응방안이 가능하다는 반증이라고 생각하기 때문입니다.
1. 우선 특별감찰기구에서 공정한 조사가 이루어질 수 있느냐 하는 부분입니다.
현재 특별감찰관법상 감찰관의 임명은 국회는 15년 이상 법원조직법 제42조 제1항 제1호의 직에 있던 변호사 중에서 3명의 특별감찰관 후보자를 대통령에게 서면으로 추천하면 대통령은 특별감찰관 후보자 추천서를 받은 날부터 3일 이내에 추천후보자 중에서 1명을 특별감찰관으로 지명하고, 국회의 인사청문을 거쳐 임명하여야 합니다.
후보자의 경우 인사청문회를 거치게 되어 있어 혹시 정치적 편향성을 가진 인물이라면 이미 국회에서 자격요건 검증과 함께 논의과정에서 지적이 될 것이라고 생각합니다. 이는 사전에 후보자 롱리스트 중에서 추천시에 서로가 상대방이 반대할 가능성이 높은 후보는 소거하면서 추천할 가능성도 높다는 점도 가능할 수 있습니다. 결국 그렇게 되면 최종적인 후보는 중립적인 후보자분들이 남을 가능성이 높다고 생각됩니다. 참고로 후보자의 국회추천은 기존의 모든 특별검사법이나 특별감찰관법, 상설특별검사법, 고위공직자범죄수사처법에도 포함된 조항입니다.
특히 살펴보아야 하는 것은 구성원들의 인사상 이익 및 불이익 부분입니다. 감찰대상자에 대한 감찰을 시행한다고 해서 만약 감찰을 하는 구성원에 대해 인사적 고려요소가 생기게 된다면 누구나 조사하는 것을 망설이게 될 것입니다. 하지만 특별감찰관실의 구성원들은 별도의 전보가 없으며 규모가 크지 않아 청사가 단일한 특정지역에 위치하여 모두 같이 근무할 가능성이 높습니다. 이는 인사혜택이나 좌천인사 등 인사불이익 없이 감찰매뉴얼대로 조사할 수 있는 구조가 될 수 있습니다.
진행되는 감찰 역시 내부결재 및 감찰팀의 회의·보고와 내규에 의해 정제된 조사가 이루어진다고 생각합니다. 실제 특별감찰관실도 그동안 진행되었던 감찰사건에서 내부의 사건처리규정에 따라 여러 가지 감찰계획에 따라 준비하여 숙의를 거듭하여 신중하게 법과 원칙에 따라 감찰을 진행한 바 있습니다.
2. 고위공직자에 대한 감찰총량의 증가 부분입니다.
현재 특별감찰관실의 감찰대상은 일반국민이 아니며 고위공직자 중 일부일 뿐입니다. 비위행위나 부패범죄도 일부 부패범죄에 한정되어 있습니다. 그러나 감찰대상으로 대통령실 수석비서관 이상 및 대통령의 친인척이라 할지라도 이에 대해서는 국회에서 일정직급 이상의 고위공직자로 확대되어야 한다고 수많은 개정법률안이 제출되어 있는 상황이며, 또한 사안에 고위공직자가 관련되어 있는 경우가 있으면 감찰대상자와 관련이 되어 있는지 여부를 조사하는 과정에서 범위가 확대될 수 있습니다. 중요한 점은 이 중복되는 영역에 대해서도 검찰과 경찰의 수사 및 국민권익위원회의 조사와 감사원의 감사는 항상 가능하다는 것입니다. 이에 특별감찰관실이 굳이 사건을 고의로 잘못 조사하기는 구조적으로 어렵습니다. 그렇게 되면 오류는 다른 수사 및 조사기구들에게 감시당할 것이고 궁극적으로는 법원에 의해 지적될 것이기 때문입니다.
고위공직자에 대한 특별감찰기구의 설치 및 운용문제는 결국 대의기구인 국회의 입법정책의 문제이고 근본적으로는 주권자인 국민의 권한이라고 생각합니다. 무엇보다 고위공직자의 부패행위 및 범죄에 대한 감찰총량의 증가는 뇌물 등 부패범죄의 은밀성과 고위공직자의 사회적 위치에서 오는 회피능력을 생각할 때 저는 도리어 긍정적입니다. 방패가 강한 물질로 되어 있다면 창 역시 그와 같거나 더 강한 재질이어야 할 것입니다.
국가기구와 공직자는 모두 국가와 국민을 위해 존재하는 조직과 구성원들이라고 생각합니다. 이에 고위공직자의 부패행위를 맞서는 일을 특별감찰기구에게 뺏긴다든지, 내가 가진 조사권한을 나누어야 한다든지, 아니면 반부패기구간 권한이 더 높고 낮고의 문제는 애당초 발생할 수 없습니다. 특별감찰기구 역시 감사원 감사나 국회의 감시 및 수사기관의 조사대상이 되며 무엇보다 사안의 중대성으로 제대로 업무를 수행하는지에 대해 상시 주권자인 국민의 관심 대상이 될 것입니다. 이에 특별감찰기구는 최상층에서 조사하는 기구가 아니며 병렬형 중복감시를 하는 구조에서 설계된 기구라고 생각합니다.
이는 국내외에도 무척 사례가 많습니다. 기구 자체의 규모와 예산은 타 기구들의 몇 십분의 일도 되지 아니하여 크지 않지만 그에 대한 고위공직자 부패범죄에 대한 감시능력의 가성비가 매우 높습니다. 검찰, 경찰, 감사원, 특별감찰관 및 특별수사기관 간의 상호견제감시와 고위공직자 부패행위에 대한 협동감시가 만들어질 수 있는 이상적 구조로 운영될 수 있습니다. 영국·뉴질랜드의 중대비리조사청, 호주의 반부패위원회, 싱가포르의 탐오조사국, 대만의 염정서, 홍콩의 염정공서 등 외국에서도 고위공직자의 부패행위에 대한 다수기관의 상호 검증과 감시는 그 중요성이 더 강조되고 있습니다. 이는 조사권이 어느 기관에게 있느냐 누가 주도적으로 조사하고 수사하고 기소하느냐의 문제가 아니라 국가의 모든 기관들이 협동하여 부패범죄로부터의 촘촘한 안전망을 같이 구축하자는 부분이 중요하며 외국은 더 촘촘히 그물코를 만들고 있습니다. 고위공직자는 더 많은 눈이 지켜봐야 한다고 생각합니다. 물론 보는 눈 사이에서도 서로 계속 지켜봐야 할 것입니다.
특별감찰관법 강의의 특징
특별감찰관법 강의는 특별감찰관법과 시행령, 그리고 하위 규정을 중심으로 조문 순서대로 서술하면서 주요 관련 규정인 상설특별검사의 임명에 관한 법률 등 주요한 제도의 조문을 빠짐없이 설명할 수 있도록 하였습니다. 또한 특별감찰관법 제정안들과 이후 개정안들에 대해서도 특별감찰관법 제도의 주요 내용에 대한 조문해석 이후에 다양한 제정안 및 개정안의 취지를 모두 함께 살펴보아 제도 이해의 깊이를 더하려고 노력하였습니다.
특히 단순히 법조문을 나열하면서 해당 설명을 나열하기보다는 국내 타기관의 사례 및 입법례, 외국 특별감찰기구의 제도에 대해 동시에 비교 설명하였으며, 특별감찰사무규정 등 실무적으로 적용될 수 있는 감찰실무규정 해석을 각 조문에 대입 적용하여 되도록 감찰실무에 해당 조문이 어떻게 해석되어 운용될 수 있는지 기술하였습니다.
또한 특별감찰관 조문의 내용과 해석사례만 집중하지 않고 제도 운영과정에서 느꼈던 한계점이나 문제점에 대해 저는 되도록 개선방안이나 사견 등의 내용을 다수 더하여 제도이해에 깊이를 더하고 특별감찰관 제도가 효율적으로 전개될 수 있도록 개선가능한 여러 방안에 대해 다양한 논의를 더하였습니다.
특히 조문에 기술되지 아니한 사전예방감찰 및 신속감찰제도에 대해서도 다른 기관에서도 응용할 수 있는 방안에 대하여도 기술하였습니다. 뿐만 아니라 일반 논문이나 연구서적의 기술방식으로는 한눈에 제도를 파악하기 어렵다는 생각에 최대한 비교표와 요약표, 업무 흐름도, 예시양식 등을 만들어 제도응용과 적용이 가능하도록 하였습니다.
감사한 분들
깊이 파묻혀 있던 특별감찰관법 강의 원고가 책자로 나올 때까지 너무 많은 분들의 도움이 있었습니다. 무엇보다 현재는 텅 빈 사무실이지만 당시 최선을 다해 근무했던 특별감찰관실 동료분들 및 특히 국정감사장에 같이 동행하여 주었던 감찰담당관님들, 서울행정법원에 탄원서를 적어주셨던 파견팀장님들 및 동료직원분들께 너무 감사합니다.
저의 첫 직장은 금융위원회입니다. 금융위원회에서 저는 많은 가르침을 받았고 이에 제가 항상 배우고 있는 자금세탁방지법을 공부할 수 있었습니다. 매번 아낌없는 조언과 가르침을 주시고 금융이 아닌 새로운 영역인 특별감찰관으로 이직을 할 때 진심어린 걱정과 함께 용기를 북돋아주셨던 금융위원회와 금융정보분석원 선배님들·동료분들, 그리고 아직은 제도도입단계이지만 반부패 특별수사기관으로 자리매김하려고 노력하고 있는 고위공직자범죄수사처에서 성실하게 근무하고 있는 동료분들에게 감사한 마음뿐입니다.
부족한 저를 16년째 항상 친아들처럼 아껴주시는 서울대학교 법학전문대학원 이상원 지도교수님, 또한 특별감찰기구에서 근무하였고 특별수사기구에서 근무하고 있는 것에 대해 자긍심을 가지시는 부모님이 아니었으면 본 주석서가 나오기 어려웠을 것입니다.
특히 2021년 10월 ‘자금세탁방지법 강의’에 이어 목차, 색인, 본문교정, 편집, 각주 및 표지디자인까지 여러 번의 교정 작업과정에도 항상 최선을 다해 의미있는 책을 만들어주시기 위해 함께해주신 박영사 관계자 여러분들께 진심의 감사를 드립니다.
무엇보다도 본 특별감찰관법 주석서가 우리나라 최초로 도입되었던 반부패 감찰 및 조사기구를 연구하시는 분들께 작은 도움이라도 되었으면 하는 마음입니다. 그리고 부족한 글에 대한 독자님들의 지도편달 부탁드립니다. 감사합니다.
